Após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, tornou-se recorrente que, uma vez afastado o ato de improbidade pelas instâncias ordinárias, o autor da demanda busque, já em sede recursal, converter a ação de improbidade em ação de ressarcimento ao erário, na tentativa de preservar a pretensão reparatória diante da inexistência do ato ímprobo. Diante de tal realidade, os tribunais se debruçaram sobre a discussão acerca da possibilidade dessa conversão ser realizada quando o processo já se encontra em grau de recurso, com a fase instrutória encerrada.
A lei de improbidade administrativa, no seu artigo 17, § 16, dispõe que “a qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública”.
É notório que o artigo 17 da lei de improbidade administrativa traz o procedimento da ação de improbidade, indicando as fases processuais, recursos, e questões processuais inerentes ao desenvolvimento da ação. A análise sistemática do artigo comprova que no que pese a expressão “a qualquer tempo” ser utilizada no § 16 do artigo 17, o legislador limitou essa conversão à fase de conhecimento, pois, o parágrafo 17 afirma que da decisão que converter a ação de improbidade em ação civil pública caberá a interposição de agravo de instrumento. Sabe-se que a interposição de agravo de instrumento, em face de decisão interlocutória, somente é viável nas demandas em trâmite no primeiro grau de jurisdição, afastando-se, assim, a possibilidade de conversão da ação de improbidade em ação de ressarcimento no momento do julgamento da apelação ou dos recursos em trâmite nos tribunais superiores.
O Superior Tribunal de Justiça, ao se debruçar sobre o tema no REsp nº 2.139.458/SC, sob a relatoria do Ministro Gurgel de Faria, assentou que a conversão prevista no artigo 17, § 16, deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição, antes da sentença, e o fez a partir de fundamento de ordem estrutural. É que a conversão implica a redefinição da própria lide, com eventual alteração da causa de pedir e dos pedidos formulados, o que pode exigir o aditamento da petição inicial e até mesmo a abertura de nova fase probatória. Justamente por isso, a medida se revela incompatível com o estágio recursal e, com maior razão, com as instâncias superiores.
A análise da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, traz uma peculiaridade que merece ser destacada no presente artigo, haja vista a aparente similitude fática entre circunstâncias jurídicas totalmente diversas. É que, no julgamento do AgInt no AREsp nº 2.878.815/SP (Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJEN de 26/06/2026), a Corte Cidadã diferenciou a conversão propriamente dita do simples prosseguimento da demanda. Enquanto o prosseguimento visa à satisfação de pedido de reparação já cumulado na petição inicial, a conversão, diversamente, pressupõe a alteração da natureza da lide, com a consequente adaptação da causa de pedir e do objeto da demanda. E dessa distinção decorre consequência relevante, porquanto o prosseguimento da ação para buscar o ressarcimento ao erário, uma vez afastado o ato ímprobo, é admitido em qualquer instância, na linha do Tema 1.089 do STJ, submetido ao regime dos recursos repetitivos. A conversão, ao contrário, permanece restrita ao primeiro grau e ao momento anterior à sentença.
Daí se extrai o segundo ponto de análise, na medida em que a continuidade da ação rumo ao ressarcimento, quando o processo já se encontra em sede recursal, somente se admite mediante o preenchimento cumulativo de três requisitos que entre si se completam. O primeiro é que a petição inicial contenha pedido expresso de ressarcimento do dano causado. O segundo é que tenha havido efetiva instrução probatória acerca da existência ou não do dano. O terceiro, por fim, é que o dano tenha sido estabelecido e delimitado ainda no primeiro grau de jurisdição. E a razão desse último requisito é que não há como efetuar instrução probatória em sede recursal, de sorte que o prejuízo ao erário não pode ser apurado nem quantificado fora das instâncias ordinárias.
Não por acaso, no já mencionado AgInt no AREsp nº 2.878.815/SP, o prosseguimento foi admitido justamente porque restou demonstrada a efetiva perda patrimonial do erário, apurada e delimitada na origem. Ausentes tais condições, contudo, a solução haverá de ser diversa. Assim é que, no AgInt no AREsp nº 2.662.724/SP (Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, DJEN de 28/05/2026), o Superior Tribunal de Justiça consignou que, inexistente o dano ao erário decorrente de conduta culposa dos réus, considerada a higidez da contratação, não cabe sequer converter a ação de improbidade em ação de ressarcimento, até porque a revisão dessa conclusão dependeria de nova incursão na matéria probatória, vedada pela Súmula 7 do STJ.
A exigência de que o dano seja delimitado no primeiro grau também se justifica à luz do contraditório e da ampla defesa. O réu que se defendeu de imputação fundada nos artigos 09, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa estruturou toda a sua defesa em torno da existência ou não do ato ímprobo. Esse réu não teve a oportunidade de produzir prova técnica destinada a afastar o dano ao erário, tampouco a discutir a sua extensão. Admitir a conversão em sede recursal, quando o prejuízo não foi objeto de instrução, retiraria do demandado o direito de contestar a pretensão reparatória, com evidente afronta à estabilidade da lide e à segurança jurídica.
Nesse diapasão, chega-se à conclusão de que a conversão da ação de improbidade em ação de ressarcimento constitui, como regra, instituto próprio do primeiro grau de jurisdição. O seu prosseguimento em grau de recurso somente se legitima quando a reparação já integrava o pedido inicial e o dano foi estabelecido mediante instrução probatória nas instâncias ordinárias. Fora dessas hipóteses, a conversão pretendida em sede recursal é inadmissível, por incompatível com a estrutura processual da ação de improbidade e com as garantias fundamentais do processo.
Mateus Wildberger
Sócio Fundador